请结合实例论述如何科学地在制定公共政策

精选知识

从字面意思出发,公共政策即公众政策.作为公众概念,其内涵相当庞杂.根据不同角度与层次,公众有男人／女人、老年人／年青人、富人／穷人、官员／百姓、知识分子／文盲、个体／群体、前人／后人、本地人／外地人如此众多诸如此类的划分.然而,就公共政策研究来说,作为社会全体成员的公众概念常常被分隔为多数人（majority）与少数人(minority)、强势群体与弱势群体的实体类别.这是因为公共政策现实中经常存在着多数人与少数人之间或强势群体与弱势群体之间的两极张力,公众的数量状况和势力大小不可避免地影响公共政策的性质,进而影响公共政策的制定与执行.

公共政策是根据多数人的意愿和利益制定的.多数人的意愿所达成的共识谓之为“公意”,它是多数人意志偏好的整合,而不是个人意志偏好的简单相加.公共政策便是根据公众意志表达机制――投票规则来实现的,这种投票规则并非总是帕累托最优的一致同意规则(unanimity rule),而经常表现为多数人决策的多数票规则(majority rule).也就是说,几乎任何一项公共政策基本上都是在“少数服从多数”的状况下制定的.“少数服从多数”的原则所遵循的规则便是简单多数规则与比例多数规则.于是,“多数人”在简单多数规则下具体细化为超过1／2的人员数量,比例多数规则下则具体量化为大于或等于2／3或3／4或3／5或4／5的人员数量.大多数国家的立法和公共政策制定均是根据多数制规则而达成的.由此观之,一个好的公共政策是多数人意愿和利益的产物,它不是少数人意志和利益的合成.因此,“当政治分析家谈论纵向民主时,他感兴趣的不是任何可以想象的实质性少数,而仅仅是那些构成某种控制集团的少数”[1].如果由那些“可以想象的实质性少数”操纵和决定了某项公共政策,那么该项公共政策将不具备“公共性(publicity)”.离开了公共性,公共政策就可能变为少数人谋取私利的工具,因而也就不成其为公共的政策.

但是,我们在强调“多数人至上”理念的同时,并不是一味地排斥少数人.因为“少数人”不管它是“善”还是“恶”,都是社会整体内的一部分.排斥了“少数人”,公共政策可能无法完美,也就无法真正地显现它的公共性.在公共政策决定中,“少数人”虽然被置于边缘化状态,但不能忽视他们的存在,特别是那些“构成某种控制集团的少数”,他们的良知、理性、智慧、经验更能起作用,因为公共决策过程难免不出现“多数人暴政(tyranny of the majority)”和“投票悖论”(voting paradox)的恶果.在公共政策施行进程中,“少数人”既是公共政策作用的对象,也是公共政策的受益者,何况少数人之中也有强弱之分.对于少数强者,公共政策的倾向不是扶持,而是合理地加以限制与引导,如所得税政策；对于少数弱者,公共政策的倾向不是歧视,而是积极地加以帮助和扶持,如社会福利政策.因此,公共政策之于公众便是“满足多数、保护少数”.公共政策既是多数人的政策,也是少数人的政策,一方面它应该最大度地满足多数,另一方面也应该尽可能地保护少数；在对于强势群体特别是由少数人组成的强势群体加以限制的同时,也应该对于具有正当利益要求的弱势群体加以保护.“政府存在一个主要理由就是确保所有个人都能得到保护,以免受有权势的个人或集团的强制”.[2]

然而,不可隐讳的是,在公共政策运行现实中,公共政策的制定是由政府体制内外的“少数人”完成的.而这部分少数人显然代表政府行使政策制定的职能,他们也被学者们称之为“政策精英(policy elite)”,有的也称之为“政策企业家(policy enterpriser)”[3].他们受政府的委托,代理行使决策权,政府在理念上被定义为公众委托管理国家公共事务的机构.于是,政府对全体国民负责构成了现代民主国家宪法的基本通则之一,为国民服务相应成为政府的基本职能,进而成为政府一切公共政策的出发点.[4]由此可知,公共政策是根据多数人的意愿和利益而由“少数人”代表决定的,这就是公共政策所谓的“公共悖论(public paradox)”.为什么会出现这种现象呢?首先,民主政治的最彻底形式是公众直接管理国家事务,但这需要经历一个从代议制民主向直接民主过渡的漫长过程.人人参与的全员决策耗时耗费,委托代理制显然是节约成本、提高效率的唯一办法；其次,相当多的公众尚未具备参与决策所需的知识技能,科学而又合理的政策规则只能由具有一定知识基础和科学方法的“少数人”（精英）完成；再次,对于民主政治发展不成熟甚至不太习惯的国家中,公众还不太可能完全自觉地参与公共政策的制定,有时甚至表现为冷漠和消极.因此,政策精英代表公众规划和制定公共政策,决定下来的政策交由行政机关和执政人员去执行.但我们不可忽视的是,一些政策精英往往内含着自利的动机,容易从自身的立场、观点出发,在决策中反映自己的价值观,很难保持客观、中立的立场,从而导致公共政策公共性的缺失.克服这种现象的办法就是建立和完善意见表达机制、决策参与机制和舆论监督机制.在决策过程中吸纳部分公众代表参加,重视智囊团或思想库的作用,畅通信息流通渠道,开展公众、媒介、政党、团体等方面的监督,从而使“少数人”能真正地代表多数人. 何种政策?

日本学者药师寺泰藏曾经简明扼要地指出：“公共政策”的意思与其字面意思相同,即为“公共”而制定的政策[5].公共性是公共政策运行的出发点和归宿,是评判一切公共政策的基准性价值.笔者认为,公正性、公平性、公开性是公共政策公共性的三个基本维度.据此,公共政策应该是公正的政策、公平的政策和公开的政策.

公共政策应该是公正的.公共政策的公正性表现为公共政策内容的公正即实质公正和公共政策形式的公正即程序公正.实质公正在公共政策中主要表现为科学性、合理性.在公共政策问题的建构中,要求科学地察觉问题和诊断问题,必须明确四个方面的内容：问题到底是什么?问题的紧迫性如何?问题的重要性怎样?谁应对问题负责?[6]对可能存在的组织机构、意识形态、信息通道、环境条件、制度文化等影响问题因素进行诊断和分析.公共政策制定中最为致命的错误就是为解决一个错误的问题进行决策,这必然会浪费许多宝贵的精力、智力、时间和其它政策资源,而且这种浪费又是以将真正的政策问题搁置起来不加解决为代价的.在公共政策规划和决策中,要求政策规划者和决策者知识广博、经验丰富、聪颖睿智、多谋善断,资料信息力求充分、全面、准确、客观,重视数字和数据,建立数学分析模型,逻辑推理严密,未来预测尽量减少不确定性.在公共政策执行中,能够做到原则性与灵活性的统一,讲究科学管理,层级清楚、职责明确、组织协调、监督有效、命令统一,执行者的责任是中立的、客观的、理性的和科学的.公共政策贵在执行,执行不力或执行失范,只能使政策纸上谈兵、束之高阁,徒损政府威信和政策信誉.在政策评估中,必须坚持效能、效率、充分和理性的标准,能够站在客观、中立的立场上,运有熟络的专业知识和专门的方法与技术,准确地测定公共政策的效果与效益,能够科学地对“政策病理”(policy pathodlogy)作出诊断,就公共政策失效的原因进行分析.政治哲学家约翰·罗尔斯（John Rawls）认为：“公正防止了偏见和自私的歪曲,知识和自居力保证了别人的志愿将得到准确的评价”[7].而公共政策程序的公正则要求公共政策的议程建构、规划设计、执行评估等环节必须按照科学客观的原则和法定的程序开展,任何超越既定“游戏规则”和法定程序的政策,将是丧失合法性和公正性的政策.

公共政策应该是公平的.公平管理学派认为,公平是每个人拥有的基本权利,这种权利不受制于政治的交易和社会利益的权衡.同时公平不仅是一种伦理价值,而且也是法律、社会制度和社会结构的体系.罗尔斯认为,作为一种公平的正义观包含两个最基本的原则：第一个原则要求平等地分配基本的权利和义务；第二个原则认为,如果社会和经济平等只要其结果能给每一个人,尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益,它们就是正义的.[8]公平即平等是公共政策调节权利与义务、贡献与报酬的基本准则.在公共政策规划中,就需要建构公平的理念与原则.美国学者亚拉伯·卡普兰(Arabam Kaplan)曾经提出了政策规划的公平原则：（1）公正无偏原则,即持无私无偏的态度,对当事人、利害关系人、社会大众等,均应予通盘谨慎的考虑；（2）个人受益原则,即无论采取何种行动方案解决问题,最终的受益者必须落到一般人民身上；（3）劣势者利益最大化原则,即应考虑使社会上居于劣势的弱势群体及个人,能够得到最大的照顾,享受最大的利益；（4）分配普遍原则,即应尽可能使受益者扩大,尽量使利益普及于一般人,而非仅仅局限于少数人.……[9]如前所述,公共政策要兼顾社会绝大多数人的需要,不能对一部分或团体持有政策歧见,有意忽视其利益,或者通过牺牲一部分人及其团体的利益以成全另一部分人及其团体的利益.同时,公共政策要优先考虑处于社会底层的最劣势的一部分人,尽可能使受益扩大,而不仅仅局限于特殊个人或特殊阶层.另外,“公平问题不仅存在于公共政策消费方面（谁受益）,而且存在于其产出方面（谁支出）……,与平等和不歧视相连的基本原则是应该近乎一致地对待人们,除非存在区别对待的充分理由.”[10]这就是说,公共政策一方面要考虑受益公平,即“得到的怎么样?”；另一方面也要考虑支出公平,即“付出的怎么样?”.再者,公共政策既要考虑横向公平,即“平等地对待平等的代内人”；又要考虑纵向公平,即“着眼于可持续发展的代际问题”.

公共政策应该是公开的.公共政策是在具有非排他性(non–excludability)的共同空间——公共领域之上达成的.“在公共领域中,整个社会透过公共媒体交换意见,从而对问题产生质疑或形成共识”.[11]公众具有对公共政策及一切重大公共事务的知情权、参与权与监督权.公众能就政策问题与制定者达成磋商意见,能够通过民主的程序表达和整合自身利益,通过意见表达机制和特定的规则（如投票规则）决定公共政策的选择,决定公共物品的供给或公共服务的提供.公共政策的形成不是“密室谋划、暗箱操作”,而是光明正大、讲究透明的产物.公共政策决定最终作出之后,通过一定的法定或约定俗成的方式,如新闻发布会、文件、白皮书等,进行政策宣示,政府正式向公众晓以政策决定.政府通过大众传播媒介开展政策动员有助于政府意志自由得以落实,有助于激发公众的劳动热情和政策落实的积极性.公众具有对公共政策的话语权,围绕公共政策的善与恶、利与弊、对与错等问题进行讨论,整合并表达公众意见,形成强大的公众舆论,能够对公共政策的制定者和执行者施加强大压力,可能迫使政府采取修改与调整、终止与退出的政策行为.此时,公众舆论的压力成为了公共政策的一种评判和治疗的手段.因此,除法律特别规定保密外（如国防政策、外交政策等）,现代公共政策讲究内容的公开和程序的公开,讲求公众发表意见的公开而又合法途径,强调公众舆论监督.只有具备了一定的公开性,公民及公民团体才可能了解公共政策是否合理、合法和符合公众利益.公共政策是公众的愿望和利益在公共领域基础之上的公开表达. 政策何为?

美国学者加布里埃尔·A.阿尔蒙德(Gabriel A.Almond)和小G.宾厄姆·鲍威尔（G.Bingham Powell,Jr）在其所著的《比较政治学：体系、过程和政策》中指出,公共政策通过提取、分配、管制、象征四种实际作为的输出类型而使公众获得福利、安全和自由等三种政策结果.由此可见,公共政策的功能就是提取性、分配性、管制性和象征性；通过这些功能手段,公众获得了福利、安全、秩序和自由等方面的公共政策产品.

公共政策提取能力的大小反映着国家或政府汲取能力的大小.资源的提取包括金钱（如税收）、产品（如征粮）、人员（如服兵役）或服务（如义务劳动）等,而在现代政体中,税收是最普通的提取形式.税收政策的主要目的是为国家公共设施、公共安全、公共福利、公共管理等活动及其目标提供资源、筹措资金,是调控宏观经济活动的重要杠杆.同时,还是国家实施再分配或转移性支付的主要手段.而且,政府还经常设计出各种税收政策来限制人们使用某些产品,如烟、酒等；也可以能过用免税的办法来鼓励慈善捐款或符合政府要求的投资之类的行为.公共政策的分配活动指的是把金钱、商品、服务、荣誉、地位和各种机会分配给社会中的个人和集团,诸如工资收入、医疗保健、教育、住房、就业等.政府的绝大部分开支构成了分配,分配的目的就是满足公众基本的生产和生活需要,实现社会福利和公共服务的公平供给,从而维系社会的公正和稳定.公共政策管制所体现的是对社会中的个人和集团的行为施加控制.政府制定能源保护、环境保护、计划生育、交通安全、财产保护、护照管理、义务教育等方面的政策,强迫或诱导公众的行为,强制人们履行责任和义务,惩处犯罪,准许开展各种活动等等.公共政策管制的输出应该考虑三个方面的问题：（1）人类行为和交互作用的哪些方面受到了管制,受管制的程度有多大?（2）社会中哪些集团受到这样的管制,执行管制时受到什么程序限制?（3）为强迫或诱导人们的作为,使用了哪些类型的奖惩法令?[12]公共政策管制的目的是确保公众的人身安全和财产安全,排除对公共秩序的集体威胁,增强公众的权利和义务意识以及对公共政策的顺服程度.此外,公共政策还通过典礼、仪式、人物、演讲等方式展现象征的功能,增强公众信心和团体意识以及公众自由平等的价值理念.

公共政策提取、分配、管制、象征的功能并非截然分野,它们也常常围绕一项政策采取几种组合的手段.在实行一项税收政策时,一般至少要使用或表现这四种功能.税收政策的直接目的为了获得执行福利和国家安全计划所需要的资源（提取）,但它也实行转移性支付而重新分配以支持贫穷地区和个人（分配）,同时政府也通过税收对其鼓励的行为实行减免税（象征）,对不提倡或反对的行为给以重税（管制）.比如1977年美国卡特政府提出了一项主要包括对财政鼓励和抑制措施的能源政策：对“耗油”的汽车征收重税、对省油的汽车减少征税、对从烧天然气和烧油转成烧的工业部门和对屋内备有热绝缘装置的户主准许缓缴税款,以及提高对天然气和石油所征的税.这项政策的目的是管制性质的,但其手段却是提取性、分配性和象征性的.[13]公共政策的提取性、分配性、管制性、象征性特征和功能,使人类的自由、公正、平等的普适价值得以实现,并促使人类安全、和平、繁荣.公共政策使公众在共同体内通过一般的、可强制执行的规则来容忍某些行为并禁止另一些行为.公众能在一定范围内享受保护的自主权以追求其自选目标,对他人自由表示尊重和保护,因为无规则约束的自由是放纵.公共政策使用统一的标准对待共同体内的所有人,不论阶级、身份、种族、贵贱,对同样环境的人一视同仁,以规则充分给予公众以权利,同时也充分规约每个人的共同义务.公共政策保障公众的的人身安全和财产安全,使公众在共同体内免受暴力侵犯和非法干涉,并且也免受外界的侵袭和不测事件,给人一种充分的信心,公共政策为公众安全和公共秩序建构应付不测的警觉和反应能力.公共政策通过控制通货膨胀和在一定程度上稳定收入来保障共同体较长时期的繁荣.经济福利或繁荣与满足人类物质需要的产品和服务的可获得性相关,公共政策恰恰充当着社会繁荣的催化剂和破坏繁荣的“警察”.“繁荣不仅确保着纯物质性满足,而且也确保着文化和精神充实、保健、养老和其他保证舒适生活的事物”.[14]

说到底,公共政策的目的是追求、实现、维持和保障公共利益(public interest).“政府的任务通常被声明为服务或提升公共利益.法令有时明确规定公共利益的信守是公务人员行为的指南”.[15]因此,公共利益是公共政策的制定者、执行者、评估者信守的诺言和行动的信条.不管是谁的政策,不论是何种政策,公共利益都是公共政策的最初出发点和最终目的.正是因为对公共利益的追求、实现、维系和保障,公共政策才能形成个人偏好和集体选择的制度安排,成为公共的、好的政策.约翰·C.古德曼(John C.Goodman)和艾德温·G.都兰（Edwin G.Dolan）在《公共政策经济学：一个微观的视角》中明确地指出：“一项政策如果是有益于社会整体的,该项政策是好的政策；一项政策如果是符合多数人偏好的,该项政策是好政策；一项政策如果是动员或强制人们做应该做的,该项政策也是好的政策.”[16]参考文献：

[1][美]乔·萨托利：《民主新论》[M],冯克利、阎克文译,北京：东方出版社,1998年,第195页.

[2][14]柯武刚、史漫飞：《制度经济学：社会秩序与公共政策》[M],韩朝华译,北京：商务印书馆,2001年,第93页,第101页.

[3]参见[日]大岳秀夫：《政策过程》[M],傅禄永译,北京：经济日报出版社,1992年,第63页.

[4]张国庆：《现代公共政策导论》[M],北京：北京大学出版社,1997年,第41页.

[5][日]药师寺泰藏：《公共政策：政治过程》[M],张丹译,北京：经济日报出版社,1991年,第2页.

[6][英]史蒂夫·尼兰：《条理性思维：对管理者解决问题和决策的系统指导》[M],何玮鹏、陈燕译,北京：机械工业出版社,2001年,第27页.

[7][8][美]约翰·罗尔斯：《正义论》[M],何怀宏等译,北京：中国社会科学出版社,1988年,第185页,第14页.

[9]转引自张成福、党秀云：《公共管理学》[M],北京：中国人民大学出版社,2001年,第108页.

[10][美]卡尔·帕特、大卫·沙维奇：《政策分析和规划的初步方法》[M],孙兰芝等译,北京：华夏出版社,2001年,第202－203页.

[11][美]查尔斯·泰勒：“公民与国家之间的距离”[A],汪晖、陈燕谷主编《文化与公共性》[C],北京：生活·读书·新知三联书店,1998年,第200页.

[12][13][美]加布里埃尔·A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学：体系、过程和政策》[M],曹沛霖等译,上海：上海译文出版社,1987年,第361页,第336页.

[15]James E.Anderson,Public Policy—Making(3rd Edition)[M],Holt,Rinehart& Winston, Inc. 1984.p.165.

[16]John C.Goodman and Edwin G.Dolan, Economics of Public Policy:The Micro View(3rd Edition)[M].West Publishing Company,1985.p.8.

Abstract:Public policy,which belong to not only the majority,but also the minority,is not a tool for some persons or a specific class to seek selfish interest ,but the policy of the public.It should be just,fair and open.Justice,fairness and openess are its standard value and basic dimention that reflect publicity.According to some basic functions,such as drawing,distribution,control and symoblism,the public policy can realise freedom,safety,order and prosperity,and finally preserve public interests.From three questions,this article reveals that the essence of the public policy is a systematic arrangement of personal partiality and collective choice.

Key words:public policy whose policy which policy how policy

计划生育、交通安全、财产保护、护照管理、义务教育等方面的政策,强迫或诱导公众的行为,强制人们履行责任和义务,惩处犯罪,准许开展各种活动等等.公共政策管制的输出应该考虑三个方面的问题：（1）人类行为和交互作用的哪些方面受到了管制,受管制的程度有多大?（2）社会中哪些集团受到这样的管制,执行管制时受到什么程序限制?（3）为强迫或诱导人们的作为,使用了哪些类型的奖惩法令?[12]公共政策管制的目的是确保公众的人身安全和财产安全,排除对公共秩序的集体威胁,增强公众的权利和义务意识以及对公共政策的顺服程度.此外,公共政策还通过典礼、仪式、人物、演讲等方式展现象征的功能,增强公众信心和团体意识以及公众自由平等的价值理念.

公共政策提取、分配、管制、象征的功能并非截然分野,它们也常常围绕一项政策采取几种组合的手段.在实行一项税收政策时,一般至少要使用或表现这四种功能.税收政策的直接目的为了获得执行福利和国家安全计划所需要的资源（提取）,但它也实行转移性支付而重新分配以支持贫穷地区和个人（分配）,同时政府也通过税收对其鼓励的行为实行减免税（象征）,对不提倡或反对的行为给以重税（管制）.比如1977年美国卡特政府提出了一项主要包括对财政鼓励和抑制措施的能源政策：对“耗油”的汽车征收重税、对省油的汽车减少征税、对从烧天然气和烧油转成烧的工业部门和对屋内备有热绝缘装置的户主准许缓缴税款,以及提高对天然气和石油所征的税.这项政策的目的是管制性质的,但其手段却是提取性、分配性和象征性的.[13]公共政策的提取性、分配性、管制性、象征性特征和功能,使人类的自由、公正、平等的普适价值得以实现,并促使人类安全、和平、繁荣.公共政策使公众在共同体内通过一般的、可强制执行的规则来容忍某些行为并禁止另一些行为.公众能在一定范围内享受保护的自主权以追求其自选目标,对他人自由表示尊重和保护,因为无规则约束的自由是放纵.公共政策使用统一的标准对待共同体内的所有人,不论阶级、身份、种族、贵贱,对同样环境的人一视同仁,以规则充分给予公众以权利,同时也充分规约每个人的共同义务.公共政策保障公众的的人身安全和财产安全,使公众在共同体内免受暴力侵犯和非法干涉,并且也免受外界的侵袭和不测事件,给人一种充分的信心,公共政策为公众安全和公共秩序建构应付不测的警觉和反应能力.公共政策通过控制通货膨胀和在一定程度上稳定收入来保障共同体较长时期的繁荣.经济福利或

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可侵犯的"5月18日:孙志刚的遗体在广州火化"5月

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致死案在广州市中级人民法院继续开庭进行补充情况的

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的核实,故该案推迟公布审判结果"6月7日:孙志刚被

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始,而思想进程的进一步发展不过是历史过程在抽象的!

理论上前后一贯的形式上的反映;这种反映是经过修正

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发展点上加以考察"0[3](P532-533)/孙志刚事件0正是这样

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游乞人员政策的变更是否体现了这样的过程?等等"

这种对政策过程范式的检验又为这一理论的发展打

开了一扇窗户"而这正是/孙志刚事件0在政策过程研究

上的价值的第三方面"一般来说,在范式存在的时候,主

要的学术工作便是用已有的范式来解释现实"但是由于

公共政策过程的范式正在经历危机,新的反映政策实践

过程的事实便为理论的发展提供了机会"公共政策过程

范式的危机主要表现在两个方面[4](P48),一是学术界对

该范式的持续的批评,如著名政策学家林恩认为:/许多

关于公共决策的研究都是非常概括和抽象的,并远离政

府的实际动作"0[5](P165)二是学术界对政策过程的重建

努力"目前学术界至少提出了五种新的政策过程,这些

过程框架是:制度理性选择框架,多源流框架,中断)平

衡框架,辩护)联盟框架,以及政策扩散框架[6](P61)"

/孙志刚事件0在此的价值在于为政策过程范式危机的解

决提供了一种可以进行概括的事实"目的则是寻找新的

政策过程起点,跳出已有的问题解决的政策过程逻辑"

三!/孙志刚事件0后面的政策过程

上面指出,/孙志刚事件0可以作为观察政策过程逻

辑的案例,又可以为新的过程理论的建构提供机会"

11起点:问题还是需要?政策过程的范式是从问题

开始的"问题指的是/包含要求达到的状态与观察到的

状态之间的矛盾0[7](P4)"就/孙志刚事件0引发的政策变

更来看,表面上它也是从问题出发的"首先是孙志刚的

非正常死亡暴露了5城市流浪乞讨人员收容遣送办法6存

在的问题,这个问题就是本来是救济性质的政策在执行

中发展成具有强制与治安管理的功能后对公民流动的限

制与人权的侵犯"但是如果把这一政策变更的起点定位

在这里,则会在理论上找不到问题的起点"因为在0孙志

刚事件0以前,就有许多类似的悲剧在上演了"而且把问

题定为政策变更的起点,会产生另外一个问题,即如何看

待在这次/孙志刚事件0中国务院进行政策变更之前,政

府在风平浪静的时候讨论这一政策的修订问题"因为按

照政策过程范式,从问题到政策议题一般要有一种触发

机制或政策窗之类的东西起作用"也就是说,政府在政

策过程之初是被动的"另外一个问题是如果政策是从问

题出发的,那么找到一种解决问题的方案(政策)后,为什

么在以后会出现经常修改该政策的现象"就流浪游乞人

员的管理政策来讲,在这次政策变更以前就经历了几次

修正:1982年由救助性质的政策转向维护社会秩序的功

能,1991年国务院第48号文将收容对象扩大到/三无0

人员,2001年11月26日广东省政府提交省人大常委会

考虑废除政策执行中的收费问题,等等[8]"而且,从问题

出发的政策过程有一个公认的难点,那就是有时会出现

解决了错误问题的现象"考虑到上面讲到的政策过程范

式的危机状态,能不能从这里提出一个新的政策过程起

点呢?如果要这样努力的话,就需要重新考察政策活动

的最初发生点"从/孙志刚事件0来讲,这一起点就是改

革后城市化中人们的自由流动的需要"道理很简单,如

果人们没有这种需要,就没有人口的大规模流动,政府也

就不需要改变救助性质的收容遣送制度来限制人们的自

由,也就不会有/孙志刚事件0,也就不会有收容遣送政策

的废止"实际上,从逻辑上讲,问题也不能成为政策的起

点"因为问题作为政策的起点,是以人们的需要存在为

前提的"也就是说,问题不是历史与逻辑相统一原理要

求的历史的最初"那么,需要是不是这样的最初呢?答

案应该是肯定的"因为政策是一种社会活动,而社会历

史是人的活动,人是按照自己的本性行动的"人的本性

正是人的需要[9](P514)"

21发展:单极还是多极?提出需要是政策的起点

后,接着讨论一下这种需要在政策中的发展历程"政策

过程范式主张政策过程是单极的,也就是以一个政策主

体决定政策变化的单向的政策问题解决过程"大致来

看,这种单极发展又可分为自上而下!自下而上和团体等

三种模式"自上而下指的是由精英决定政策的过程,自

下而上则表示政策的动力来自社会下层,团体指各种利

益团体决定政策的过程"本文就/孙志刚事件0中的政策

决策看一看真实的政策过程是不是单极的"从本文第一

部分讲述的/孙志刚事件0中可知参与者(有关政策主体)

标!政策方案!政策决策等在内的政策全过程的理想材

料"

这样的材料又产生了/孙志刚事件0在政策过程研究

上的第二个价值,即它可以作为一种观察政策过程逻辑

的良机"政策科学自上个世纪50年代由拉斯韦尔创立

以来,逐步形成了一种主流的公共政策过程范式"它包

括如下步骤:界定问题,建立评估标准,认定可选择政

策,评估可选择政策,选定偏好的政策,执行偏好的政

策[2](P4)"那么,这一范式是否反映了真实的政策实践

呢?要回答这个问题,必须把这个理论与实践相对照,用

实际生活中的案例来验证它"因为按照历史与逻辑相统

一的原理,/历史从哪里开始,思想进程也应当从哪里开

始,而思想进程的进一步发展不过是历史过程在抽象的!

理论上前后一贯的形式上的反映;这种反映是经过修正

的,然而是按照现实的历史过程本身的规律修正的,这

时,每一个要素可以用在它完全成熟而具有典范形式的

发展点上加以考察"0[3](P532-533)/孙志刚事件0正是这样

一个理想的公共政策过程案例,因此可以用它来检验政

策过程范式,如政策过程是从界定问题开始的吗?流浪

游乞人员政策的变更是否体现了这样的过程?等等"

这种对政策过程范式的检验又为这一理论的发展打

开了一扇窗户"而这正是/孙志刚事件0在政策过程研究

上的价值的第三方面"一般来说,在范式存在的时候,主

要的学术工作便是用已有的范式来解释现实"但是由于

公共政策过程的范式正在经历危机,新的反映政策实践

过程的事实便为理论的发展提供了机会"公共政策过程

范式的危机主要表现在两个方面[4](P48),一是学术界对

该范式的持续的批评,如著名政策学家林恩认为:/许多

关于公共决策的研究都是非常概括和抽象的,并远离政

府的实际动作"0[5](P165)二是学术界对政策过程的重建

努力"目前学术界至少提出了五种新的政策过程,这些

过程框架是:制度理性选择框架,多源流框架,中断)平

衡框架,辩护)联盟框架,以及政策扩散框架[6](P61)"

/孙志刚事件0在此的价值在于为政策过程范式危机的解

决提供了一种可以进行概括的事实"目的则是寻找新的

政策过程起点,跳出已有的问题解决的政策过程逻辑"

三!/孙志刚事件0后面的政策过程

上面指出,/孙志刚事件0可以作为观察政策过程逻

辑的案例,又可以为新的过程理论的建构提供机会"

11起点:问题还是需要?政策过程的范式是从问题

开始的"问题指的是/包含要求达到的状态与观察到的

状态之间的矛盾0[7](P4)"就/孙志刚事件0引发的政策变

更来看,表面上它也是从问题出发的"首先是孙志刚的

非正常死亡暴露了5城市流浪乞讨人员收容遣送办法6存

个从需要出发的系统过程"按照系统理论,系统的存在

总是以执行一定的功能为基础的"所以这里接着考察

/孙志刚事件0后面的政策过程的功能"之所以提出这个

问题,一方面是这儿讲的系统的逻辑,另一方面是因为主

流的政策理论认可的政策系统的自我维持功能具有明显

的保守性,成了众矢之的的东西"这里的讨论还是从/孙

志刚事件0出发,在这一事件中涉及到了两种政策:一是

1982年的5城市流浪乞讨人员收容遣送办法6,二是2003

年8月1日起实施的5城市生活无着的流浪乞讨人员救

助管理办法6"前一种政策的功能定位一开始是社会救

济,后来发展为治安管理职能"后一种政策则完全定位

在社会救助上,且是自愿救助"不用说前一种政策先后

具有了发展(救济)和稳定(治安)二种功能"后一种政策

则着眼于发展(或说解决发展中的问题)"可见,将政策

的基本功能定位于社会稳定的观点是与现实不相符合

的"而且,从根本上讲,只有发展才能保持社会的基本稳

定"因此,把政策的功能定位在发展上是合理的(在这

里,稳定成了发展的一个因子)"这种定位一方面为社会

生活的改革提供了政策依据,另一方面又可以解释在/孙

志刚事件0中相关政策的修订与更新现象(政策是连续性

与中断性的统一,这表现在从需要出发的政策过程的政

策距离的概念上)"当然,将政策的功能定位为发展,这

也是政策需要的要求"因为需要是人的本性,旧的需要

满足了,新的需要又会产生,这就为政策发展注入了生生

不息的动力"/孙志刚事件0进程中有一个令人赞叹的环

节,那就是国务院在人们提议对旧的政策展开违宪审查

不久即制定出了新的政策"人们称赞这是新一届平民政

府的亲民行为"这表现了政府对政策需要变化的正确认

识"至于在孙案前人们对政策变化造成的治安恶化的担

忧则是对政策发展的功能缺乏准确认识的表现[11]"

四!/孙志刚事件0后面的政策过程的意义

本文通过对/孙志刚事件0背后的政策过程的研究,

在对正在经历危机的政策过程范式的考察中,发现了一

个从政策需要出发的!系统的政策过程"那么,这一过程

有什么意义呢?首先,从政策过程的研究上讲,这是对主

流的政策过程范式危机的一种积极回应,因而是一种对

政策过程理论的有益探索"这种探索的价值不仅在于提

供了一个替代的理论框架,而且这一框架对当前范式遭

遇到的许多问题都可以提供比较满意的解释"这些问题

如上面已经指出的:界定问题的困难,政策发展上的单极

论,保守性等"另一方面,在政策过程的分析上,提出了

一种新的方法,即:政策需要的分析"这种分析与主流理

论的问题分析明显是不同的"此外,由于这种新的政策

过程的提出,可以提出一些新的值得研究的问题,其中最

有意义的是政策预测问题,主流的政策过程理论从政策

问题出发,基本上丧失了预测能力"由于新的过程是从

政策需要出发的,而需要天生就是一种向前看的事物,因

而如何进行政策预测就成了一个新的政策过程研究课

题"

从实践来看,新的政策过程也具有一定的现实价值:

一是可以有效地面对解决了错误的政策问题的现象"这

是在政策实践中经常发生的事"原因在于政策主体处理

问题时,目标定位不准"从政策需要出发进行政策决策,

就可以直指问题背后的需要,一开始就掌握正确的方向"

由于这一价值又带来了第二种价值"即借此提高政策效

率,从而缓解政策效率与政策效益之间的冲突"三是给

政策主体在承担政治责任时以更多自由"原因是新的政

策过程给了政策主体更大的自觉性,也减少了处于问题

包围中的可能"

总之,本文通过对/孙志刚事件0的政策过程的研究,

发现了一个政策需要的发展过程"这一过程在理论与实

践上都有一定的价值"

问题2：求这个公共政策的案例分析案例三国外有句谚语叫“杀头的买卖有人做,赔钱的买卖没人做”,意思是只要有利益驱动,就会有人冒法律风险去做,死刑不能震慑贪腐就是个明显的例子.维护食品

赔钱的买卖没人做 没错 那反问 怎么才能不赔钱呢 大家都在抢市场 你如何能胜过别人一筹呢 关系 人脉 不能少 很多行业都是这样 所以要贿赂官员 官员就倒了 因为每天都和有钱人打交道 心理受不了那种诱惑 普通人都受不了的 买通了官员 生意就好做了 有人给开绿灯了 自然赚钱了 被抓一次罚那点不算什么的 干成一次就够你国家罚十次的 所以谁都会铤而走险啦

问题3：有哪些是艺术与科学结合的例子麻烦要具体例子哦,比如说罗马圣彼得大教堂什么的

哪里都是 小道我们平时吃的食物 大到住的房子城市 都是艺术与科技的结合

问题4：文艺复兴时期科学技术与艺术结合的例子[语文科目]

　　艺术和科学的完美结合

　　在古典艺术的启发之外,新艺术得以一帆风顺、步步高升的原由还在于它的现实主义表现手法与人文主义思想内容紧密结合的特色,我们可以说,人文主义归结到一点,无非对人、对生活、对自然采取肯定态度,在艺术创作上要做到这一点,就自然而且必然走向现实主义,也就是说,新艺术创作的形象愈为真实生动,其体现的人文主义思想也将愈为鲜明强烈.所以新艺术的思想内容——人文主义和它的创作方法——现实主义几乎是合二为一,互为表里的,这种非常紧密的结合,在其他时代的艺术创作中很少见,而在文艺复兴时代,它却成为新艺术蓬勃发展,最受欢迎的重要原因.这一特色在乔托的绘画中已见端倪,而马萨乔首倡的“愈接近自然就愈完善”的信念则把它提高到新艺术基本原则的高度,接近自然指现实主义,完善则兼指艺术标准和思想标准,但主要是指思想标准.当艺术家通过追随自然而达于完善的时候,也就是他在艺术实践上做到了人文主义思想充分体现而艺术水平也达到高度的时候.马萨乔的绘画就是这方面的杰出代表,画中无论人物形象和背景环境皆达于前所未见的逼真生动,尤能体现人文主义对人性尊严伟大的强调,他笔下的人物无论圣母圣徒皆雄强壮伟而又自然朴实,最能得文艺复兴蓬勃向上的时代真谛,尽管他年方27岁即去世,他的作品却成为所有新艺术家包括前述三位盛期大师学习的楷模.当然,这三位盛期大师的更高水平的现实主义也意味着人文主义更高程度的发扬,以至被誉为整个文艺复兴时代的三位伟大代表,如日中天般照耀着近代世界的历史进程.

　　对新艺术发展特别有利的第三个因素,则是艺术与科学技术的联盟.在文艺复兴时代的特殊环境下,艺术发展需要科学,其写实求真要通过科学技法得到根本的提高；科学发展也需要艺术,科学通过写真绘图实现其观察、记录自然万物的任务,从而出现历史上罕见的艺术与科学的联盟.艺术家对科技感浓厚兴趣并进行深入研究,培养艺术家的作坊同时也是训练科技人才的学校,有的大师一身二任既是艺术家又是科学家,他们中最著名的代表在15世纪有建筑家布鲁内莱斯基,在16世纪则是大家熟知的达?芬奇.布鲁内莱斯基既是佛罗伦萨科技界的领袖,又是多纳泰罗和马萨乔的好友和老师,他对建筑、雕刻、绘画无不精通,几度赴罗马实地考察,又在数学、几何、冶金、工程、解剖、透视等学科有深入研究,技术发明更是他的专长,他设计制作了许多精良美观的钟表,还发明了起重机、齿轮车床、运河闸门和多种建筑施工机械.他以新奇的设计和精巧的施工完成了当时文艺复兴建筑最伟大的杰作——佛罗伦萨大教堂空前高大的圆顶.佛罗伦萨市民都把这座凌云摩天的大圆顶看作新时代、新文化取得空前成就的象征,其轰动效应可与今日之宇宙航行、登月成功相比.但他对新艺术的最大贡献,则是他发明了科学的透视画法,他创作了历史上第一幅按透视法画的城市街景,并将此法传授于马萨乔和多纳泰罗,指导他俩各自在绘画与浮雕方面掀起划时代的技法革命.有了透视法和与之同时兴起的解剖学的研究,新艺术便奠立在雄厚的科学技法基础之上,使西方艺术发生根本变化.布鲁内莱斯基树立了艺术与科技联盟的光辉榜样,达?芬奇则代表着在他之后这一联盟的最伟大发展,他是在科技方面无所不包、在艺术方面空前绝后的最为多才多艺的巨人.全球历史上绝无二例,但更难得的是他把艺术和科学结合得这样好,那是只有文艺复兴的意大利才能产生的奇迹.

　　最后,我们还应该看到在社会生活中对新艺术特别有利的方方面面.例如,在城市共和国中,多数大规模的艺术创作都可供市民群众参观欣赏,使艺术作品更能发挥其社会功能,新艺术更受到广大群众的欢迎和城市政府的支持,而艺术家主要通过作坊培养的教育体制也加强了他们与社会基层的联系,新艺术左右逢源的迅速发展又促进了雅好艺术思维的社会素质和广大市民深厚热烈的审美情感,并且形成对新艺术的推动和互动.总之,文艺复兴时代的诸多变革都或直接或间接汇聚于促进其伟大艺术成果的努力,而新艺术也凭此多面来风的非凡历史机遇实现了空前绝后的辉煌.写到这里,每一位中国观众自必对意大利文艺复兴艺术展油然而生浓厚的兴趣.正如大力支持这次展览的意大利文化遗产部部长布狄里奥内所说：“我们这次在中国举办展览,就好像两个年轻人在谈恋爱开始阶段的自我介绍,把自己最有特点、最辉煌的成就都告诉给对方.”这不仅是对意大利文艺复兴艺术最中肯的评介,也是对中意两国人民友好交流给予最热烈的祝愿.

问题5：生活中有哪些物品是艺术与科学相结合的例子呢?生活中有哪些物品是艺术与科学相结合的?请帮忙举出一个成功的例子和一个失败的例子,谢谢!

物理学商标时光的折射的图